新聞資訊
民辦幼兒園轉(zhuǎn)公辦的政策
發(fā)布時間：2025-05-12 03:25:36
2020年，深圳市小區(qū)配套幼兒園公辦園比例必須達(dá)到50%，每個小區(qū)至少1-2所公辦園。對于當(dāng)前民辦園占比90%以上的深圳市來說，可能存在一定的困難。指標(biāo)是明確的，期限是具體的，如何合法合規(guī)實(shí)現(xiàn)“民辦轉(zhuǎn)公辦”，迅速達(dá)標(biāo)50%，對深圳市和各區(qū)政府及教育行政部門來說，任務(wù)很重，時間很短，壓力很大。對于幼兒園的舉辦者來說，何去何從，憂心忡忡：普惠，還是轉(zhuǎn)公辦；“民轉(zhuǎn)公”如何補(bǔ)償？
本文擬簡要梳理深圳市小區(qū)配套幼兒園治理政策，分析“民轉(zhuǎn)公”的難點(diǎn)及應(yīng)對措施，供遇到類似問題的民辦幼兒園、舉辦者和教育行政機(jī)關(guān)參考。
一、國家及廣東省的要求
國家及廣東省層面的政策主要是提出了原則性和綜合性的要求，簡單總結(jié)，主要包括以下幾個方面的觀點(diǎn)或者意見：
1、小區(qū)配套幼兒園必須是普惠園（公辦園和非營利性民辦幼兒園），不得為營利性民辦幼兒園；
2、2020年，普惠園必須達(dá)到80%；
3、民辦轉(zhuǎn)公辦，需要重點(diǎn)解決機(jī)構(gòu)編制、教職人員配備和事業(yè)單位登記三個方面的問題。
二、深圳“民轉(zhuǎn)公”政策
（一）《關(guān)于進(jìn)一步深化改革促進(jìn)學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展的意見》
2019年4月17日，深圳市人民政府辦公廳發(fā)布《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化改革促進(jìn)學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展的意見》（深府辦規(guī)[2019]2號，以下簡稱《促進(jìn)學(xué)前教育普惠發(fā)展意見》）。對于學(xué)前教育發(fā)展、公辦幼兒園建設(shè)提出了一系列要求：
（1）到2020年，基本實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展。公辦幼兒園在園兒童占比達(dá)到50%。
（2）教育部門、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、企業(yè)等利用國有（集體）資產(chǎn)舉辦（其中教育行政部門需與其他組織合作舉辦）的幼兒園，符合事業(yè)單位登記條件的，按程序在事業(yè)單位登記管理部門登記為其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位。
（3）公辦幼兒園日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)實(shí)行“以事定費(fèi)”管理，按生均標(biāo)準(zhǔn)給予財(cái)政撥款。
（4）實(shí)行教職工全員崗位聘用管理，按需設(shè)崗，以崗定薪，高起點(diǎn)配備教師隊(duì)伍，專任教師須100%持有大專及以上學(xué)歷。
（5）建立學(xué)前教育智慧管理平臺，推動家園共建共管。創(chuàng)新示范引領(lǐng)機(jī)制，成立“公辦學(xué)前教育集團(tuán)”，建設(shè)以公辦幼兒園為核心的“學(xué)區(qū)聯(lián)盟”，完善優(yōu)秀人才流動機(jī)制，交流輸出幼兒園管理、課程教學(xué)研究等經(jīng)驗(yàn)。
（6）各區(qū)要將產(chǎn)權(quán)屬于政府的新建幼兒園全部辦成公辦幼兒園。
（7）將承辦協(xié)議到期的現(xiàn)有政府產(chǎn)權(quán)幼兒園全部轉(zhuǎn)為公辦幼兒園，其中承辦期間達(dá)到市一級及以上辦學(xué)等級、依法依規(guī)辦學(xué)的，原承辦方可根據(jù)自愿原則接受所在區(qū)教育行政部門的委托管理，執(zhí)行全市統(tǒng)一的公辦幼兒園辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)與管理要求；承辦期間未達(dá)到市一級辦學(xué)等級或存在違法違規(guī)問題的，一律交回所在區(qū)教育行政部門；鼓勵承辦協(xié)議未到期的提前轉(zhuǎn)型。
（8）鼓勵原村集體、國有企業(yè)利用自有資產(chǎn)舉辦的幼兒園轉(zhuǎn)為公辦幼兒園。
（二）《深圳市小區(qū)配套幼兒園治理工作實(shí)施方案》
2019年9月18日，深圳市人民政府印發(fā)《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)深圳市小區(qū)配套幼兒園治理工作實(shí)施方案的通知》（深府辦函〔2019〕225號，以下簡稱《治理方案》），這是深圳市小區(qū)配套幼兒園“民轉(zhuǎn)公”最主要、最核心、最具有參考性的政策文件，對于“民轉(zhuǎn)公”提出了具體的操作方案。
三、教育行政部門“民轉(zhuǎn)公”的重難點(diǎn)和應(yīng)對
（一）舉辦者的補(bǔ)償和獎勵問題
1、重難點(diǎn)：
（1）補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)
民辦幼兒園在辦學(xué)的過程中，舉辦者投入了時間、精力和資產(chǎn)，形成了一定的教育品牌，具有一定影響力。雖然承租、承包、承辦合同已經(jīng)到期，但是舉辦者一直有優(yōu)先承辦和獲利的心理預(yù)期。這一些問題，導(dǎo)致民辦幼兒園的舉辦者對于政策要求“民轉(zhuǎn)公”存在著或強(qiáng)或弱的抗拒心理。在轉(zhuǎn)為“公辦”沒有協(xié)商空間，如何補(bǔ)償，就成為了一個無法回避的問題？是否可以補(bǔ)償？剩余資產(chǎn)如何定價，如何處置？承包、承辦合同未到期能否提前收回，是否可以補(bǔ)償？“民轉(zhuǎn)公”之下的民辦幼兒園的員工辭退是否補(bǔ)償？補(bǔ)償?shù)膯栴}不解決，“民轉(zhuǎn)公”的問題可能就無法快速推進(jìn)。
（2）獎勵問題
2020年底，實(shí)現(xiàn)公辦園比例50%，結(jié)合深圳市的學(xué)前教育實(shí)際情況來看，存在不小的難題。政策也明確“鼓勵提前轉(zhuǎn)為公辦幼兒園”，對于配合或者主動要求轉(zhuǎn)為“公辦幼兒園”的舉辦者，是否需要進(jìn)行獎勵，如何獎勵，也是一個有意義的問題。制定科學(xué)的獎勵方案，對于推進(jìn)“民轉(zhuǎn)公”進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)2020年底，公辦比例50%，可能具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。
2、應(yīng)對：
（1）按照標(biāo)準(zhǔn)（按照已建成尚未移交產(chǎn)權(quán)的配套園、尚未回購的配套園、出租或承包的其他園三類對國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分類）對民辦幼兒園進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，對于出租或者承辦尚未到期的民辦幼兒園重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)剩余年限；
（2）認(rèn)真研究已經(jīng)簽署的小區(qū)配套幼兒園承辦協(xié)議或者承租協(xié)議，特別關(guān)注協(xié)議約定的政府單方解除權(quán)、合同到期后的處理方案、民辦幼兒園原裝修及設(shè)備的剩余價值的計(jì)算方案。
（3）明確小區(qū)配套幼兒園“民轉(zhuǎn)公”法律依據(jù)、政策依據(jù)和合同依據(jù)，做好解說和宣傳工作，避免出現(xiàn)不良的社會影響。
（4）結(jié)合區(qū)實(shí)際情況，對于承辦協(xié)議未到期的民辦幼兒園制定補(bǔ)償辦法，補(bǔ)償必須標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，考慮到各種實(shí)際情況，重點(diǎn)關(guān)注幼兒園的裝修和剩余資產(chǎn)、租賃合同的剩余年限、民辦幼兒園辦學(xué)質(zhì)量，明確補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和操作程序。
（5）對于積極配合的民辦幼兒園，考慮給與部分獎勵。
（6）對于補(bǔ)償方案，可以采用“一園一案”、“一事一議”的方式與舉辦者協(xié)商補(bǔ)償方式。
（二）員工接收和安置問題
1、重難點(diǎn)：
（1）民辦幼兒園員工全部轉(zhuǎn)為公辦幼兒園教職工可能存在障礙
民辦幼兒園，機(jī)制相對靈活，其教職工的配備及素養(yǎng)參差不齊，并不一定符合《幼兒園工作規(guī)程》及相關(guān)法律法規(guī)的要求。公辦幼兒園作為事業(yè)單位，其對于教職工的任職資格和任職條件一般有明確要求。民辦幼兒園的員工全部轉(zhuǎn)為公辦幼兒園的教職工，從任職資格和合規(guī)性的角度來說，可能存在不小的障礙。如何安置民辦幼兒園的教職工是一個緊迫的問題，處理不好，可能會產(chǎn)生其他社會問題。民辦幼兒園的老員工，在幼兒園已經(jīng)工作多年。當(dāng)前，要求民辦幼兒園轉(zhuǎn)為公辦幼兒園，教職工的工作年限是否能夠連續(xù)計(jì)算，也是一個需要考量和解決的問題。
（2）民辦幼兒園主體終止離職員工處理問題
民辦幼兒園轉(zhuǎn)為公辦幼兒園，拋開資產(chǎn)不說，從法律上來看，屬于從民辦非企業(yè)法人（部分民辦幼兒園的法律性質(zhì)可能為公司）變更為事業(yè)單位（也有可能是民辦非企業(yè)法人注銷，設(shè)立事業(yè)單位）。主體法律性質(zhì)的變更，原來的民辦幼兒園作為用工主體消滅，對于無法轉(zhuǎn)為公辦幼兒園教職工（主要是不符合錄用條件）的人，或者不愿意加入公辦幼兒園（主要可能是待遇的問題或者隨著舉辦者離開）員工的人來說，需要按照《勞動合同法》（民辦幼兒園一般簽署的是勞動合同，屬于勞動關(guān)系）的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償或者賠償。
2、應(yīng)對
（1）對于民辦幼兒園的全體員工基本情況進(jìn)行簡單盡調(diào)，重點(diǎn)關(guān)注薪酬、工作年限和職位；
（2）對于符合錄用條件的民辦幼兒園的職工，建議錄用為公辦幼兒園的教職工；
（3）對于不符合條件想留下來的員工，設(shè)置一年的過渡期，針對性培訓(xùn)，一年之后符合條件，予以錄用，不符合條件，解除勞動合同并補(bǔ)償；
（4）對于想要直接離開的職工，按照勞動合同的規(guī)定，進(jìn)行合法合理的補(bǔ)償；
（5）錄用為公辦幼兒園職工的人，延續(xù)其在民辦幼兒園的工作年限。
（三）民辦幼兒園或有債務(wù)問題
1、重難點(diǎn)：
大量民辦幼兒園治理機(jī)構(gòu)不甚完善，辦學(xué)資金緊張，可能存在不同程度的借款、擔(dān)保等問題。這一類的問題，不好核查，難以發(fā)現(xiàn)，主要依賴于舉辦者的主動披露或者對方當(dāng)事人的告知?！懊褶D(zhuǎn)公”的過程中，涉及大量的小型民辦幼兒園，不可避免的會出現(xiàn)存在較大數(shù)額債務(wù)或者債務(wù)披露不充分的問題。實(shí)踐中，對于民辦學(xué)校的100%收購，需要特別關(guān)注，是否存在舉辦者在知悉收購存在的情況，故意在關(guān)聯(lián)方之間制造的虛假債務(wù)
2、應(yīng)對：
（1）做好民辦幼兒園的法律盡調(diào)工作，重點(diǎn)關(guān)注印章使用、擔(dān)保、借款等問題；
（2）簽署書面協(xié)議，明確幼兒園歷史債務(wù)的承擔(dān)方式；
（3）注銷原來辦學(xué)主體（民辦非企業(yè)法人），設(shè)立新的辦學(xué)主體（事業(yè)單位）；
（4）與員工簽署新的勞動合同或者人事合同，與繼續(xù)合作的供應(yīng)商簽署新的合作協(xié)議。
四、“民轉(zhuǎn)公”核心問題分析
（一）何謂“公辦幼兒園”
由《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民轉(zhuǎn)公》）第二條“國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動，適用本法”的規(guī)定可知，《民促法》層面的民辦學(xué)校是指國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦的學(xué)校。反推可知，《民促法》公辦學(xué)校的核心內(nèi)涵包括兩個要素：一是國家機(jī)構(gòu)舉辦；二是利用國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)辦學(xué)。而《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》第六條規(guī)定：“公辦園是指由國家機(jī)構(gòu)舉辦，或者國有企業(yè)事業(yè)單位、街道、村集體利用財(cái)政性經(jīng)費(fèi)或者國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園”。兩個文件的規(guī)定是存在重大區(qū)別的，差別主要在于“國有企業(yè)事業(yè)單位、街道、村集體利用財(cái)政性經(jīng)費(fèi)或者國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園”是民辦幼兒園還是公辦幼兒園，《民促法》認(rèn)為屬于民辦，《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》認(rèn)為屬于“公辦”。從文件的效力等級來看，法律優(yōu)先于部門規(guī)章，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定執(zhí)行。
個人推測，之所以增加“公辦園”內(nèi)涵，主要是教育行政部門要2020年“公辦園占比50%”，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不了，只能在文字上下功夫了。
從法律性質(zhì)的角度來說，民辦幼兒園屬于民辦非企業(yè)法人或者公司法人，而公辦幼兒園屬于事業(yè)單位法人。從員工身份角度來說，民辦幼兒園職工簽署的是勞動合同，屬于勞動關(guān)系；公辦幼兒園的教職工存在編制，屬于人事關(guān)系，當(dāng)然也可能存在部分員工是“合同工”。
公辦幼兒園法律性質(zhì)為事業(yè)單位，舉辦者是國家機(jī)關(guān)，依靠財(cái)政經(jīng)費(fèi)辦學(xué)，大部分教職工有編制?！懊褶D(zhuǎn)公”過程不應(yīng)該是簡單的派一個有編制的園長去接管民辦幼兒園，這其中必須有：“民轉(zhuǎn)公”協(xié)議的簽署，原辦學(xué)主體的注銷，新事業(yè)單位的設(shè)立，編制名額取得，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持，人事（勞動）合同的簽署，學(xué)生的平穩(wěn)接手。
當(dāng)然了，最關(guān)鍵的還是學(xué)位的增加，學(xué)費(fèi)的減少，教學(xué)質(zhì)量的提升。
（二）承辦合同到期是否一律不予補(bǔ)償
從深圳市當(dāng)前的政策來說，政府產(chǎn)權(quán)和國企產(chǎn)權(quán)的小區(qū)配套幼兒園，要求承辦合同到期的，一律轉(zhuǎn)為公辦幼兒園。從現(xiàn)在得到的信息來看，對于承辦合同到期的，政府傾向于不作任何補(bǔ)償。我們認(rèn)為，對于承辦合同到期的民辦幼兒園一刀切不予補(bǔ)償，不符合實(shí)際情況，建議關(guān)注和研究以下幾個方面的問題：
（1）能夠繼續(xù)使用的裝修和教育設(shè)施。《承辦合同》對于處理和作價有約定的，按照約定處理；《承辦合同》沒有約定的，可以協(xié)商作價，適當(dāng)補(bǔ)償。
（2）解雇產(chǎn)生的補(bǔ)償或者賠償。民辦幼兒園到期，公辦園接收或者聘用的員工，不存在問題；對于不符合公辦園錄用條件的員工，經(jīng)過過渡期依然不符合錄用條件，公辦園不予錄取，從公平的角度來說，我們認(rèn)為公辦園應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任，當(dāng)然了，《承辦合同》有特殊約定的除外。
（3）預(yù)期利益損失。對于民辦幼兒園舉辦者來說，最終的損失是屬預(yù)期利益損失。但是，嚴(yán)格從法律規(guī)定和合同約定的角度來看，民辦幼兒園舉辦者的逾期利益補(bǔ)償?shù)脑V求落空的可能性很高。對于違約可能產(chǎn)生的預(yù)期利益損失，法院一般都不會支持，更不要說是合理到期的承辦合同。
（三）特殊幼兒園是否特殊處理
“民轉(zhuǎn)公”的過程中，由于小區(qū)配套幼兒園數(shù)量多，不同的幼兒園存在不同的特殊情況。各區(qū)具體的“民轉(zhuǎn)公”實(shí)施方案應(yīng)該考慮到這一些民辦幼兒園的特殊情況作。
1、未到期的政府產(chǎn)權(quán)民辦幼兒園轉(zhuǎn)公辦。當(dāng)前的深圳市一級的政策鼓勵未到期的政府產(chǎn)權(quán)民辦小區(qū)配套幼兒園轉(zhuǎn)為公辦。但是在到期前，轉(zhuǎn)為公辦，對于民辦幼兒園來說，存在著直接的投資損失（裝修、教育設(shè)備、投資款的回收）。從合理性的角度來看，政府對這一部分舉辦者損失的進(jìn)行合理的補(bǔ)償或者獎勵很有必要。
2、非國有產(chǎn)權(quán)（包括產(chǎn)權(quán)不明）轉(zhuǎn)為公辦。民辦幼兒園用以辦學(xué)的物業(yè)，所有權(quán)不在政府一方，該類幼兒園轉(zhuǎn)公辦。對于政府來說，關(guān)鍵不在于補(bǔ)償，而在于物業(yè)的價格。單存的物業(yè)作價，市場公允價值比較好獲得，關(guān)鍵在于政府一方是否接受市場價格的購買。如果物業(yè)的價格談不妥，非國有物業(yè)辦學(xué)的幼兒園轉(zhuǎn)公辦，可能就難以實(shí)施了?！秾?shí)施方案》對于這一類的回購，用的表述是“協(xié)商補(bǔ)償”。
3、幼兒園的品牌。對于民辦學(xué)校來說，學(xué)校品牌這一無形資產(chǎn)，可能比物業(yè)等有形資產(chǎn)的價值更高。但從《實(shí)施方案》的內(nèi)容來看，并未體現(xiàn)出對辦學(xué)質(zhì)量優(yōu)、生源質(zhì)量好的民辦幼兒園的特殊照顧或者特殊處理。我們認(rèn)為，對于省優(yōu)秀幼兒園、市優(yōu)秀幼兒園等辦學(xué)質(zhì)量好、眾滿意度高的小區(qū)配套民辦幼兒園，在轉(zhuǎn)為公辦的過程中，應(yīng)當(dāng)予以特殊的處理，例如：專門獎勵、補(bǔ)償比例提高、公辦園委托原團(tuán)隊(duì)管理。
結(jié)語
政府和國企產(chǎn)權(quán)的小區(qū)配套幼兒園“民辦轉(zhuǎn)公辦”對于解決“入園難、入園貴”的問題，意義重大。但是，小區(qū)配套幼兒園民辦轉(zhuǎn)型公辦的過程中，教育行政部門務(wù)必把“好事做好”，避免官僚主義和形式主義，程序合法，應(yīng)對合規(guī)，補(bǔ)償合理，防范法律風(fēng)險，做好宣傳和溝通，循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)。實(shí)現(xiàn)學(xué)位增加，學(xué)費(fèi)降低，質(zhì)量提升的改革初衷，真正補(bǔ)足短板，辦好深圳學(xué)前教育。
